IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 944/1981
proposto dall'Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato, in persona
del Ministro dei trasporti, rappresentata e difesa dall'avvocatura
dello Stato e domiciliata presso gli uffici della stessa in Roma, via
dei Portoghesi, 12, contro:
1) il comune di Merano, in persona del sindaco, autorizzato a
stare in giudizio con deliberazione 26 novembre 1981, n. 242,
rappresentato e difeso dagli avvocati Elmar Fasolt ed Ettore Prosperi
e domiciliato presso il secondo in Roma, via Panisperna, 104;
2) la provincia di Bolzano, in persona del presidente della
giunta provinciale, autorizzato a stare in giudizio con deliberazione
23 novembre 1981, n. 6692, della giunta stessa, rappresentata e
difesa dall'avv. Giuseppe Guarino e domiciliata presso lo stesso in
Roma, piazza Borghese, 3; per l'annullamento del provvedimento 8
settembre 1981, n. 13330, con il quale il sindaco di Merano ha
rifiutato la concessione edilizia per la costruzione di opere civili
a servizio della locale stazione ferroviaria;
Visto il ricorso, notificato l'11 e il 12 novembre 1981 e
depositato il 27 novembre 1991;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune di Merano,
effettuato il 26 marzo 1982 mediante deposito di procura alle liti;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della provincia di
Bolzano, effettuato il 30 dicembre 1981 mediante deposito di procura
alle liti;
Viste le memorie prodotte, il 30 ottobre 1991 dal comune di Merano
nonche' il 4 novembre 1991 e il 14 febbraio 1994 dalla provincia di
Bolzano;
Vista la propria decisione 13 dicembre 1991-21 gennaio 1992, n.
58, con la quale sono state chieste informazioni alla ricorrente e al
comune di Merano;
Vista la nota 21 aprile 1992, n. 12954, con la quale il sindaco di
Merano ha fornito le informazioni richieste;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 25 febbraio 1994 la relazione del
consigliere Carmine Volpe e uditi, altresi', l'avv. dello Stato
Sernicola per la ricorrente, l'avv. E. Prosperi per il comune di
Merano e l'avv. Panunzio, su delega dell'avv. G. Guarino, per la
provincia di Bolzano;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
La societa' di fatto "Tornago Michele e Ferruccio", esercente il
servizio di ristorazione nella stazione ferroviaria di Merano, con
domanda presentata il 1 ottobre 1980, chiese al comune di Merano
l'autorizzazione ad apportare, ai locali destinati all'esercizio
della ristorazione all'interno della stazione ferroviaria, alcune
modificazioni, consistenti nell'ampliamento mediante la realizzazione
di una veranda e di una ringhiera sotto la pensilina, dal lato dei
binari, secondo un progetto che aveva ottenuto l'approvazione della
direzione compartimentale di Verona. Alla domanda era allegato l'atto
di approvazione.
Il sindaco di Merano, con provvedimento 8 settembre 1981, n.
13330/KN/FA/1369, indirizzato all'Azienda autonoma delle ferrovie
dello Stato, respinse la domanda, avvertendo che il progetto di
ampliamento della sala del ristorante sarebbe stato preso in
considerazione solo nell'ambito di una piu' generale ristrutturazione
della stazione, che prevedesse una nuova sala d'attesa per il
pubblico (in sostituzione di quella soppressa) e una sistemazione
decente dei servizi igienici per il pubblico.
L'azienda autonoma delle ferrovie dello Stato ha impugnato,
chiedendone l'annullamento, il provvedimento anzidetto, nonche'
l'art. 13 del regolamento di esecuzione delle leggi urbanistiche
provinciali approvato con decreto del presidente della giunta
provinciale di Bolzano 21 luglio 1981, n. 26, il quale cosi' dispone:
"Le opere statali da eseguirsi su terreni demaniali sono autorizzate
dal sindaco d'intesa con l'assessore all'urbanistica provinciale, il
quale in sede di accertamento dell'effettiva corrispondenza delle
opere alle prescrizioni degli strumenti urbanistici e dei regolamenti
edilizi sente il ministero dei lavori pubblici". A sostegno
dell'impugnazione adduce i seguenti motivi:
1) incompetenza, in quanto, per le opere compiute dalle
amministrazioni statali sul proprio demanio, i poteri di controllo
dell'attivita' edilizia non spettano al sindaco;
2) violazione degli artt. 29 della legge 17 agosto 1942, n. 1150
e 10 della legge 12 febbraio 1981, n. 17, ed eccesso di potere: per
le opere ferroviarie non occorre concessione edilizia e il controllo
della loro conformita' alle prescrizioni delle norme urbanistiche
spetta all'azienda delle ferrovie dello Stato e non al sindaco.
La ricorrente, nel formulare i motivi di impugnazione, eccepisce
altresi' l'illegittimita' costituzionale delle disposizioni di legge
provinciale di Bolzano che attribuiscono al sindaco il potere di
concessione edilizia per le opere pubbliche statali; in particolare,
dell'art. 24, secondo conma, del testo unico delle leggi provinciali
sull'ordinamento urbanistico, approvato con decreto del presidente
della giunta provinciale di Bolzano 23 giugno 1970, n. 20, delle
corrispondenti disposizioni delle precedenti leggi, che sono state
raccolte nel testo unico, e delle successive leggi che hanno
sostituito, nel testo dell'art. 24 del testo unico del 1970, la
parola "licenza" con la parola "concessione".
Si e' costituito in giudizio, in vista della discussione della
causa fissata per il 15 novembre 1991, il comune di Merano, il quale
ha svolto i seguenti argomenti difensivi:
1) infondatezza della questione di legittimita' costituzionale,
poiche' la disposizione di legge provinciale denunciata non esula dai
limiti assegnati alla legge provinciale dall'art. 8 dello statuto
emanato con decreto del presidente della Repubblica 31 agosto 1972,
n. 670;
2) irrilevanza della questione di legittimita' costituzionale,
poiche' i poteri di controllo di conformita' alla normativa
urbanistica, previsti dalla legislazione generale indicata dalla
ricorrente, si riferiscono alle opere su demanio statale, mentre
l'opera in questione riguardava la stazione ferroviaria, che
appartiene al patrimonio e non al demanio dello Stato;
3) la domanda di autorizzazione alla realizzazione delle opere
edilizie era stata presentata dal privato concessionario del servizio
di ristorazione all'interno della stazione ferroviaria, e pertanto
non si trattava di costruzione da compiere dall'amministrazione
statale.
Anche la provincia di Bolzano si e' costituita in giudizio
eccependo l'inammissibilita' dell'impugnazione, in quanto l'atto
impugnato non sarebbe un diniego di concessione edilizia, ma
semplicemente un atto interlocutorio. A sostegno di questa tesi la
difesa dell'amministrazione provinciale ha sottolineato il fatto che
il compartimento ferroviario di
Verona, con nota 28 gennaio 1982, n. CT.12.69.17.Ps.82 dell'ufficio
commerciale e del traffico, nel fornire assicurazioni sul
mantenimento della sala d'aspetto e spiegazioni sulle condizioni dei
servizi igienici, aveva dichiarato di rimanere "in attesa di cortese
risposta in merito all'approvazione del progetto riguardante la
ristrutturazione del Caffe' Ristoratore".
La sezione, con la decisione istruttoria indicata in epigrafe, ha
chiesto informazioni per conoscere se, dopo la proposizione del
ricorso, vi fosse stata attivita' amministrativa volta a consentire
la realizzazione, d'intesa tra l'azienda e il comune, dell'opera in
questione. Il comune di Merano, con nota 21 aprile 1992 n.
12954/FR/oe, ha comunicato che la veranda e la ringhiera non sono
state realizzate, e che "il provvedimento com.le (diniego di
costruzione), impugnato dalle FF.SS. non ha avuto nessun seguito".
Con ulteriore memoria, depositata il 14 febbraio 1994, la
provincia di Bolzano ha insistito sulle proprie difese. La stessa,
inoltre, ha rilevato che, per effetto della "privatizzazione" della
ricorrente avvenuta a seguito della sua recente trasformazione in
S.p.a., la normativa richiamata nel gravame non si applicherebbe piu'
alle opere di cui trattasi. Di qui la sopravvenuta inammissibilita'
delle censure svolte nel ricorso.
D I R I T T O
La sezione, sulle eccezioni preliminari proposte dalle
amministrazioni resistenti, osserva in primo luogo che l'atto
impugnato va qualificato come diniego di concessione edilizia, sia
per il suo tenore testuale ("Il sindaco .. sentita la commissione
consultiva edilizia .. comunica che il progetto viene respinto ..
Tanto si comunica a tutti gli effetti di legge ed in particolare ai
sensi dell'art. 24 del t.u. sulle leggi urbanistiche provinciali
.."), sia perche' risulta, dalla nota del 21 aprile 1992 del comune
di Merano, che l'autorita' emanante ha inteso negare la concessione
di costruzione.
In secondo luogo si osserva che l'opera progettata, consistente in
una modificazione edilizia della stazione, e' un'opera ferroviaria,
come tale di competenza dell'amministrazione ferroviaria, perche' la
stazione costituisce ed e' sempre stata considerata dalla
legislazione come "dipendenza" o "pertinenza" della ferrovia e come
opera pubblica, e non hanno importanza ne' il fatto che nei locali
interessati alla modificazione si svolgesse un servizio affidato
dalle ferrovie in concessione a un privato, ne' che quest'ultimo
abbia sottoscritto la domanda di concessione. Il concessionario del
servizio di ristorazione, infatti, nella domanda ha specificato e
documentato di avere il consenso dell'azienda delle ferrovie, e il
comune ha considerato la domanda come proposta per conto
dell'amministrazione ferroviaria titolare dell'immobile, tant'e' che
il provvedimento di diniego e' stato indirizzato all'azienda delle
ferrovie e non al concessionario del servizio di ristorazione.
Non e' rilevante neppure la questione se la stazione ferroviaria
sia un bene patrimoniale o demaniale. La questione di legittimita'
costituzionale sollevata dalla ricorrente, di cui si dira' piu'
avanti, riguarda infatti l'art. 24 del testo unico delle leggi
provinciali sull'ordinamento urbanistico, approvato con decreto del
presidente della giunta provinciale di Bolzano, il quale cosi'
dispone: "(1) Chiunque intenda eseguire nuove costruzioni edilizie
ovvero ampliare quelle esistenti o modificare la struttura o
l'aspetto, deve chiedere apposita concessione al comune. (2) .. Per
le opere da eseguirsi sui terreni demaniali, ad eccezione delle opere
destinate alla difesa nazionale, e' pure richiesta la licenza
edilizia".
La norma esonera dalla concessione edilizia solo le opere
pubbliche militari su terreno demaniale, e per conseguenza include
nell'obbligo di concessione tutte le altre opere pubbliche statali
e/o di interesse nazionale, indipendentemente dal regime giuridico
della proprieta' del suolo su cui esse debbono sorgere, e la
questione di legittimita' costituzionale sollevata dalla ricorrente
riguarda, non gia' il fatto che la norma preveda l'obbligo di
concessione per interventi edilizi su immobile demaniale, bensi' il
fatto che essa preveda l'obbligo di concessione edilizia per un'opera
pubblica di interesse nazionale. L'art. 13 del regolamento di
esecuzione della legge urbanistica provinciale, che per le opere
statali demaniali (non militari) prevede pur sempre il potere
autorizzatorio del sindaco e vi aggiunge l'intesa con un assessore
provinciale, non sposta la questione.
La presunta sopravvenuta inammissibilita' delle censure di
ricorso, invocata da ultimo dalla difesa della provincia di Bolzano a
causa della non applicabilita' alle opere di cui trattasi della
normativa richiamata per effetto della recente "privatizzazione"
della ricorrente avvenuta a seguito della sua trasformazione in
S.p.a., non sussiste. La sezione, infatti, ritiene che la
legittimita' dell'atto impugnato, anche relativamente alla natura
giuridica delle opere da farsi rispetto alla qualificazione del
soggetto esecutore, vada valutata con riferimento alla normativa in
vigore al momento della sua emanazione. Inoltre, l'avvenuta
"privatizzazione" del soggetto ricorrente non ha certo fatto venire
meno il carattere di opere pubbliche di interesse nazionale degli
interventi di cui trattasi.
La questione e' rilevante, poiche' i motivi di ricorso attengono
unicamente alla carenza del potere concessorio edilizio del sindaco
in ordine alle opere pubbliche statali e/o di interesse nazionale, e
presuppongono l'illegittimita' costituzionale della disposizione di
legge provinciale che, viceversa, attribuisce al sindaco quel potere.
Va poi osservato che la ricorrente ha omesso di indicare la
disposizione costituzionale che assume violata, che peraltro le
amministrazioni resistenti non hanno avuto difficolta' ad individuare
nell'art. 8 dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige.
In mancanza dell'indicazione della disposizione costituzionale che si
assume violata - indicazione che costituisce requisito per la valida
proposizione dell'eccezione di legittimita' costituzionale ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 - la sezione fa propria
la questione, che non appare manifestamente infondata, e la solleva
d'ufficio.
Venendo infine alla questione, si osserva che la legislazione
urbanistico-edilizia ha sempre escluso il potere autorizzatorio del
comune in ordine alle opere pubbliche statali e/o di interesse
nazionale, e piu' in generale, per le opere pubbliche. L'art. 29
della legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150 disponeva: "Compete
al Ministro dei lavori pubblici accertare che le opere da eseguirsi
da amministrazioni statali non siano in contrasto con le prescrizioni
del piano regolatore e del regolamento edilizio vigenti nel
territorio comunale in cui esse ricadono. A tale scopo le
amministrazioni interessate sono tenute a comunicare preventivamente
i progetti al ministero dei lavori pubblici", e la disposizione e'
sempre stata intesa nel senso che viene meno, insieme con il potere
di accertamento di conformita', il potere autorizzatorio del comune.
La successiva legislazione ha invece previsto, per la verificazione
di conformita' agli strumenti urbanistici, procedimenti di intesa tra
l'autorita', competente per l'opera pubblica, e il comune, e indicato
l'autorita' competente a decidere in caso di mancata intesa. La
procedura e' stata prevista, in via generale per le opere statali e
per le opere pubbliche di interesse statale, dall'art. 81 del decreto
del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, ed e'
variamente ripetuta nella legislazione dei singoli settori nei quali
si richiedono opere pubbliche. In particolare, per quanto riguarda le
opere ferroviarie, l'art. 10 della legge 12 febbraio 1981, n. 17,
contenente "Finanziamento per l'esecuzione di un programma
integrativo di interventi di riclassamento, potenziamento ed
ammodernamento delle linee, dei mezzi e degli impianti e per il
proseguimento del programma di ammodernamento e potenziamento del
parco del materiale rotabile della rete ferroviaria dello Stato",
stabilisce: "Per le opere da eseguirsi a cura o per conto
dell'Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato, l'accertamento
delle conformita' alle prescrizioni delle norme e dei piani
urbanistici e dei programmi edilizi, nonche' la progettazione di
massima delle opere, sono fatti dalla stessa Azienda d'intesa con le
regioni interessate, che devono sentire preventivamente gli enti
locali nel cui territorio sono previsti gli interventi". Analoga e
piu' completa procedura, anche sostitutiva dell'intesa, e' prevista
dall'art. 25 della legge 17 maggio 1985, n. 210, istitutiva dell'ente
"Ferrovie dello Stato", per le opere ferroviarie comprese nel piano
generale dei trasporti.
La suddetta normativa e' espressione di due distinti principi.
L'uno e' che anche le opere pubbliche, che comportino modificazione
del territorio, debbono inserirsi armonicamente nello stesso secondo
le previsioni urbanistiche. In relazione a questa finalita' le leggi
prevedono il coordinamento tra il progetto di opera pubblica e la
pianificazione territoriale, anche quando l'opera sia di competenza
del comune (vedasi, come norma generale, l'art. 1 della legge 3
gennaio 1978, n. 1). L'altro e' che l'ordinario potere decisorio del
comune in materia edilizia, che sottende il controllo di conformita'
dei manufatti alla normativa urbanistica, e che si estrinseca nel
rilascio di concessioni edilizie, viene meno quando si tratti di
opere pubbliche di competenza di altra amministrazione o autorita',
ed e' sostituito dal potere decisorio, o della medesima
amninistrazione competente per l'opera, ovvero di un'autorita' terza.
Questo secondo principio normativo, a sua volta, e' espressione di un
piu' generale principio dell'ordinamento giuridico dello Stato,
connaturale alla stessa organizzazione di una comunita' statale,
secondo cui l'autorita' preposta a una funzione deve avere i poteri
occorrenti per esercitarli, ovvero che i poteri occorrenti per
esercitare una funzione debbono appartenere alla medesima autorita'
che della funzione e' titolare. Sotto questo profilo, ogni volta che
le pubbliche funzioni comportino la realizzazione di un manufatto
edilizio, necessariamente ricadente nel territorio di un ente
territoriale, debbono venir meno gli ordinari poteri di governo
urbanistico-edilizio dell'ente territoriale.
La legislazione, come risulta particolarmente dal confronto tra
l'art. 29 della legge n. 1150 del 1942 e l'art. 81 del decreto
legislativo n. 616 del 1977, e' passata, in proposito, da una
procedura di pura e semplice sostituzione del potere del ministro al
potere del comune, ad una procedura di partecipazione del comune,
diretta a raggiungere possibilmente l'intesa. Ma non sembra che si
possa giungere a rovesciare la procedura di autoritaria sostituzione,
prevista dalla legge del 1942, attribuendo al comune il potere di
condizionare, mediante la decisione sulla concessione edilizia per
l'opera pubblica, le funzioni e le decisioni spettanti ad altra
autorita'.
Nel caso di specie, che il potere concessorio del comune in ordine
alle opere pubbliche non di sua competenza venga, in definitiva, a
significare una sostituzione del comune nelle funzioni di un'altra
amministrazione, risulta in modo emblematico dallo stesso tenore del
provvedimento impugnato, con il quale il comune di Merano, mediante
il diniego di concessione, ha impartito alle Ferrovie prescrizioni
sulla modalita' di prestazione del servizio ferroviario
("L'ampliamento della sala ristorante sara' solo esaminato nel
contesto di una generale ristrutturazione interna della stazione
FF.SS. di Merano che dovra' prevedere tra l'altro la nuova sala
d'attesa ..").
Il principio di cui si e' detto, vale a dire che non spetta al
comune il potere concessorio edilizio in ordine alle opere pubbliche
di competenza dell'autorita' statale e/o di interesse nazionale (vuoi
che si tratti della realizzazione di un'opera pubblica, vuoi che si
tratti di modesti interventi edilizi su di un'opera gia' esistente),
sembra dunque da classificare tra i principi dell'ordinamento
giuridico dello Stato, richiamati dall'art. 8 (attraverso il rinvio
da parte di quest'ultimo all'art. 4) dello statuto speciale della
regione Trentino-Alto Adige, in armonia con i quali deve essere
esercitata la potesta' delle province di Trento e Bolzano di emanare
norme legislative in materia urbanistica.
L'art. 24, secondo comma, del testo unico delle leggi provinciali
sull'ordinamento urbanistico della provincia di Bolzano, che
sottopone a regime di concessione edilizia le opere pubbliche, anche
di competenza e/o di interesse nazionale, con la sola eccezione delle
opere di difesa nazionale su terreni demaniali, non appare in armonia
con il suddetto principio dell'ordinamento giuridico dello Stato. Del
resto, l'eccezione contenuta nella disposizione, relativa alle opere
militari, sembra rivelare un errore di prospettiva con il quale e'
stata disciplinata la materia. Pare cioe' che il legislatore
provinciale abbia esonerato o meno da concessione le opere pubbliche,
a seconda di un proprio giudizio sull'importanza dell'interesse
nazionale allo svolgimento delle diverse funzioni; viceversa, il
giudizio di interesse nazionale (o, piu' in genere, sovracomunale)
allo svolgimento di una funzione e alla realizzazione delle relative
opere e' insito nel fatto che la legge riserva la funzione allo Stato
o ad altro ente strumentale nazionale, sicche' non sembra legittimo
ne' logico distinguere opera da opera a seconda della funzione, e
sottoporre a concessione edilizia l'una ed esonerarne l'altra.
La disposizione della quale va sollevata la questione di
legittimita' costituzionale va identificata nella seconda
proposizione del secondo comma del citato art. 24, cadendo la quale
si applicherebbero le norme e i principi sopra indicati, in materia
di opere pubbliche non comunali. La questione, cosi' identificata e
specificata in relazione al testo legislativo, comprende in se', come
questioni via via subordinate, le piu' specifiche ipotesi normative
ricavabili dal testo denunciato, relative alle opere d'interesse
nazionale, ovvero alle opere ferroviarie.